歐盟如何確保“歐洲提案”的實施
新的一年，塞爾維亞和科索沃之間的緊張局勢再次升級。這是在就一項新的歐盟 (EU) 提案進行談判的背景下發生的——該提案也被稱為法德或“歐洲”提案，旨在使貝爾格萊德和普里什蒂納之間的關係正式化，這與 1972 年兩國之間的基本條約基本一致德國人。2 月 27 日，談判取得突破：雙方就提案文本達成一致，但尚未簽署。此外，所謂的實施地圖中個別問題的優先順序尚未確定，這可能會引發進一步的爭議。為確保該協議的通過和全面實施，歐盟不應僅在兩國入盟談判的背景下評估其進展情況。它還應建立具體的實施和監測機制，以確保為實施協議中的個別問題制定更適度的臨時目標。這是成功實施新協議的唯一途徑。
塞爾維亞不承認 2008 年宣布獨立的科索沃是巴爾乾地區許多問題的核心。它阻礙了兩國在加入歐盟進程中取得進展，它導致巴爾乾地區的不穩定，這在最近科索沃北部的緊張局勢中可見一斑，它還阻礙了區域經濟合作。關於貝爾格萊德和普里什蒂納之間關係正常化的所謂歐洲提案——也稱為法德提案——將解決對科索沃建國的相互矛盾的理解，並可能為該地區帶來新的機遇。
該提案起源於德國和法國的一項外交倡議，旨在穩定巴爾乾地區並在俄羅斯入侵烏克蘭的情況下使貝爾格萊德和普里什蒂納之間的關係正常化。2022 年 9 月初，德國總理奧拉夫·舒爾茨和總統埃馬紐埃爾·馬克龍分別緻信塞爾維亞總統亞歷山大·武契奇和科索沃總理阿爾賓·庫爾蒂。在這些信中，他們宣布將派出兩名高級顧問支持米羅斯拉夫歐盟貝爾格萊德-普里什蒂納對話特使萊查克。顧問是 Jens Plötner 和 Emmanuel Bonne，兩位外交和安全政策專家。
對於熟悉塞爾維亞和科索沃關係正常化進程的人來說，上述提案的基本原則並不令人意外。“歐洲提案”為貝爾格萊德和普里什蒂納之間的關係正常化設想了類似的模式，正如德意志聯邦共和國 (FRG) 和德意志民主共和國 (GDR) 於 1972 年簽署的基本條約所規定的那樣，並且已經提到作為標準化過程初始階段（2011-2013）的可能模型。FRG 從未根據國際法承認東德是一個獨立的國家，但它承認東德在事實上像一個主權國家一樣行事。在國際法中，“事實上”指的是一種被普遍接受為有效的事態，即使它尚未得到國際法（法律上）的正式承認。
在新協議中，塞爾維亞被要求在事實上而非法律上接受科索沃的獨立。這將使塞爾維亞能夠遵守承認科索沃是塞爾維亞領土一部分的憲法。與兩德之間的基本條約類似，法德提議指出，該協議的適用應“不影響雙方對基本問題的不同看法，包括對科索沃地位問題的看法”。
此外，塞爾維亞應放棄阻撓科索沃加入國際組織，並承認科索沃國家地位的某些特徵，例如證件、車輛牌照和在國際舞台上的主權行動。《基本條約》第 4 條和第 6 條還規定了承認未經法律承認的國家特徵。此外，科索沃和塞爾維亞應在各自政府所在地設立常駐代表處；《基本條約》第 8 條對此也有規定。第一條在兩個文本中也幾乎相同：它談到在平等的基礎上發展正常的睦鄰關係。
科索沃必須執行迄今為止在正常化進程（也稱為布魯塞爾對話）中籤署的所有協議。這主要是指在科索沃建立塞族多數城市協會/社區 (A/CSM)，該協會已於 2013 年在所謂的《布魯塞爾協定》框架內達成一致，將為塞族城市提供更多自主權科索沃。塞爾維亞東正教會在科索沃的地位也應正式確定，並應保證對塞爾維亞宗教和文化遺產的高度保護。
新提案與2013年的布魯塞爾協定不同，塞爾維亞不僅承認科索沃在科索沃境內的權威（在布魯塞爾協定中，塞爾維亞已經承認科索沃法律應該是科索沃唯一有效的法律）。塞爾維亞還將承認科索沃在國際舞台上的主權，並接受科索沃也可以獨立地屬於聯合國等國際組織。迄今為止，塞爾維亞一直在積極努力阻止這種情況發生。
反對歐洲提案
雙方已就提案文本達成一致，但未就帶有所謂實施地圖的附件達成一致，這可能成為一個嚴重的爭論點。該地圖應定義首先處理哪些問題。例如，塞爾維亞想從建立A/CSM開始，但科索沃沒有。因此，貝爾格萊德和普里什蒂納仍然反對通過尚未草籤的新提案。
2023 年 1 月，武契奇總統警告說，如果不接受該提案，塞爾維亞可能會在政治上孤立於歐盟並面臨經濟破壞，此後在塞爾維亞議會引發了一場激烈的辯論。然後他宣布了新的選舉，這也將有助於使潛在的協議合法化——這一策略將免除武契奇接受該提案的責任。
總理庫爾蒂反過來宣布，科索沃沒有興趣實施 A/CSM，因為它可能危及科索沃的主權，促進大塞爾維亞政治並破壞國家穩定。此外，根據他的互惠政策，庫爾蒂要求塞爾維亞首先在普雷舍沃河谷建立一個類似的阿爾巴尼亞人佔多數的市鎮協會，並堅持認為科索沃塞族人的權利在任何情況下都受到科索沃多民族制度框架的保護。
也就是說，雙方都在想方設法避免接受協議。為什麼武契奇要接受一項解決科索沃問題的協議，因為它在塞爾維亞是一個不受歡迎的選擇，也不會為他贏得政治支持？歐盟也不能讓塞爾維亞快速加入以換取科索沃問題的解決方案，這對武契奇很有吸引力。加入過程與民主和法治改革有關，這是塞爾維亞現任政權不希望看到的，因為它的權力建立在庇護、腐敗和對媒體的控制之上。
與此同時，科索沃將歐盟視為不可靠的伙伴。畢竟，五個歐盟成員國尚未承認科索沃（希臘、羅馬尼亞、斯洛伐克、西班牙和塞浦路斯），這讓人質疑其成為歐盟潛在成員的前景。歐盟將科索沃視為地位中立的伙伴，這與科索沃承認其國家地位的願望相矛盾，因此觸及了其身份認同問題。
所有這些都限制了歐盟在貝爾格萊德-普里什蒂納對話中的行動潛力和信譽。這也反映在科索沃往往更加依賴美國作為調解夥伴。
快速實施的原因
目前，解決爭端的所有其他選擇都已用盡並被拒絕，例如經常受到批評的科索沃北部和普雷舍沃河谷之間領土互換的想法，這是 2018 年主導對話的一個問題。這就是為什麼所有各方應該關注最新的提案。解決方案的時機已經成熟，讓塞爾維亞面對獨立的科索沃的現實。《布魯塞爾協定》已經為此奠定了良好的基礎。自2013年以來，塞爾維亞承認科索沃在其前省份全境的權力。在這方面，承認科索沃事實上的獨立並不是一個很大的飛躍。
為了不必再等十年才能解決科索沃-塞爾維亞爭端——這正是《布魯塞爾協議》的情景——歐盟需要立即向雙方施加壓力，以免他們找到更多藉口避免執行以前的協議並採用新的提案。
武契奇宣布舉行新的選舉，以此作為通過該協議合法化的一種手段，應該對此持懷疑態度。新的選舉只能用來爭取時間。在 2022 年 4 月的議會和總統選舉中，武契奇和他的進步黨 (SNS) 贏得了絕對多數。這應該已經給了他們必要的合法性。此外，歐洲的提議是一項不需要全民投票的政治協議，因為它不會違反塞爾維亞憲法。同樣，塞爾維亞憲法法院也表示，2013 年 4 月的布魯塞爾協議是一項政治協議，而非法律協議。
同時，應該批判性地看待科索沃不實施 A/CSM 的論點。庫爾蒂經常強調，科索沃憲法法院已經裁定建立A/CSM是違憲的。在這樣做時，他忽略了憲法法院明確建議建立A/CSM 這一事實 符合 2013 年布魯塞爾協議。只有闡明 A/CSM 主要原則和要素的 2015 年協議被發現不完全符合憲法。庫爾蒂政府以堅持法治原則而自豪。如果它不遵循該國最高法院的建議，那將是自相矛盾的。Friedrich Ebert Stiftung最近展示瞭如何制定符合憲法法院建議的 A/CSM 法規。因此，有辦法，但庫爾蒂沒有表現出這樣做的政治意願。
此外，還有另外兩個重要原因需要建立A/CSM。首先是需要重新融入該國北部的塞族社區，他們在 2022 年底集體離開了科索沃的機構。他們抵制政策的主要原因之一是庫爾蒂拒絕建立 A/CSM在科索沃塞族社區中很受歡迎。第二個原因是，通過建立 A/CSM，科索沃將加強其國家地位，而不是削弱它，正如庫爾蒂之前經常建議的那樣。甚至每年 2 月 17 日科索沃獨立日重新設計的“NEWBORN”紀念碑也展示了字母“NO NEW BR”（表示“沒有新的破碎的共和國”))，以提請注意與 A/CSM 的建立相關的科索沃不穩定的危險。但科索沃已經是一個“破碎的共和國”。不能像對待科索沃的任何其他地區那樣對待北部。塞族人離開這些機構，科索沃在北部的主權實際上被削弱了. 庫爾蒂試圖通過單邊措施（例如在北部增加警察人數或宣布科索沃城鎮的塞爾維亞人登記牌照是非法的）來整合北部的塞族人，但這樣的措施總是會失敗。塞族人在科索沃的融合總體上與北方成正比。這在 2011 年至 2013 年以《布魯塞爾協定》結束的北科索沃危機中很明顯，在新協議談判的背景下，在最近的 2022 年至 2023 年危機中也是如此。
為了能夠整合北方並建立一個“完整”的共和國，科索沃政府必須表現出善意，與科索沃塞族人展開坦誠對話。為此，庫爾蒂政府還可以利用科索沃北部塞族人對最近危機的結果以及隨後由貝爾格萊德實施的政策感到失望的機會。北部有比較強大的公民社會部門，也有人不盲目追隨貝爾格萊德的政策。庫爾蒂籠統地聲稱北部被罪犯和極端分子控制和居住，這不利於與當地居民進行建設性對話。
歐盟能做什麼
綜上所述，問題仍然是歐盟如何說服貝爾格萊德和普里什蒂納批准並隨後實施新協議。即使短期內沒有加入歐盟的前景來確保協議的實施，這一目標也可以通過其他方式實現。
作為達成協議的回報，歐盟可以支持科索沃加入歐洲委員會等國際組織，從而鞏固科索沃的國家地位。此外，歐盟委員會以及參與對話的其他歐盟國家，如德國和法國，應同時努力確保不承認科索沃的五個歐盟國家與該國實現關係正常化。這將增加歐盟在科索沃政府眼中的可信度。
新協議的通過還將促進整個西巴爾乾地區的區域合作，這將特別有利於該地區最強大的經濟體塞爾維亞。新提案將成為共同區域市場的基石(CRM)，這可以推動這些國家在經濟上向前發展。到目前為止，由於塞爾維亞和科索沃互不承認，CRM 尚未完全實施。只要一個國家否認另一個國家的存在，所謂的四大自由（商品、資本、服務和人員的自由流動）就無法在該地區得到保障。這會產生多方面的負面影響：從專業資格的認可到電力供應。即使沒有正式的歐盟成員國身份，兩國也可以通過區域合作和逐步融入歐盟單一市場來實現經濟利益。在短期內，歐盟必須資助經濟上有利可圖的跨境項目，以促進塞爾維亞和科索沃組織之間的合作。
此外，歐盟可以向兩國提供更多的經濟支持（通過加入前援助文書[IPA III]），一方面針對具有高度社會相關性的項目，另一方面針對那些有貢獻的項目為了兩個群體的和解。一個例子是“Mirëdita, dobar dan!” 藝術節匯集了來自科索沃和塞爾維亞的藝術家、人權與和平活動家以及輿論製造者，為合作與和平對話提供了一個平台。塞爾維亞和科索沃之間的和解只能通過更深層次的社會變革來實現。當貝爾格萊德和普里什蒂納正式建立關係並且不再每天互相阻撓和對抗時，這會更容易。新協議將是漫長的和解之路上良好的開端。
塞爾維亞接受該提案的關鍵是建立 A/CSM，這就是為什麼它也應該作為條約附件的實施地圖中的首要點之一被明確提及。另一方面，對於歐盟而言，雙方承諾執行新協議的各個要點至關重要。為此，歐盟可以根據現實的時間表建立實施和監督機制。因此，不僅應界定上述實施所帶來的經濟利益，還應界定如果約定的要點未在規定期限內實施將採取的措施。例如，附件可以說明科索沃可以期待在哪個時期進行哪些投資或援助——如果它盡快闡明 A/CSM 的章程——以及如果不這樣做它可能面臨哪些措施，例如繼續阻止科索沃加入歐洲委員會。設定中期目標很重要：如果在漫長的過程結束時只設定一個主要目標——加入歐盟——這將在多年後失去動力。
一個獨立的、尚未成立的、由歐盟資助的監督委員會應伴隨實施過程向歐盟報告實地進展。該委員會應該是多種族的，由例如當地民間社會成員和法律專家組成。監測和實施機制將使參與對話的各方承擔更嚴格的責任，並傳達對他們的明確期望。這應該是布魯塞爾協定執行不力的“教訓”之一，該協定缺乏此類機制，在通過十年後仍未得到充分實施。
最終，歐洲的提議應該成為貝爾格萊德和普里什蒂納之間關係全面正常化的一種前奏。因此，它具有過渡性工具的
性質，而不是最終協議，最終協議可能會在十年或二十年後達成，屆時塞爾維亞甚至兩國都將成為歐盟成員或融入歐盟單一市場。只要塞爾維亞和科索沃在科索沃地位問題上持有對立觀點，兩國關係就不可能以可持續的方式實現正常化。克服塞爾維亞的主流觀點，即科索沃是其領土的一部分——這是一種身份認同的觀點——需要時間和逐漸改變。這必須伴隨著塞爾維亞人民切實的社會經濟改善。根據民調，對於塞爾維亞的大多數人來說，經濟和政治進步比維護塞爾維亞對科索沃的主權更為重要。
最後但同樣重要的是，新協議將最大限度地減少中國和俄羅斯對塞爾維亞政治的影響力。迄今為止，這兩個州都將科索沃問題作為影響當地政治的門戶。相反，塞爾維亞也利用中國和俄羅斯在聯合國安理會的支持，推行其不承認科索沃或阻止科索沃加入國際組織的政治。一項協議可能會降低塞爾維亞與俄羅斯和中國的外交政策合作水平，如果塞爾維亞在法律上也承認科索沃，這當然會更現實。如果塞爾維亞要解決其“科索沃問題”，它將不再依賴聯合國安理會這些國家的支持。
結論
所有 27 個歐盟國家在 2023 年 2 月 9 日的歐洲理事會結論中都認可了歐洲提案，這一事實賦予了它必要的政治影響力。支持者還包括尚未承認科索沃的五個歐盟成員國。通過該提案還將加強德國作為整個西巴爾乾地區最重要的外交政策和經濟夥伴之一的作用，並為加入歐盟進程樹立新的信心。如果塞爾維亞和科索沃在法德提議的基礎上達成協議，這也將證明德國致力於穩定巴爾乾地區的嚴肅性，也將加強柏林-巴黎在歐盟外交和擴大政策中的串聯。最後但並非最不重要的，
由於俄羅斯對烏克蘭發動侵略戰爭，東擴再次成為歐盟政策的重要工具。正是在這種背景下，貝爾格萊德和普里什蒂納關係正常化的新舊提議重新浮出水面。美國也已經明確表示支持並在對話中進行斡旋。因此，西方的主要合作夥伴支持該提案。現在球在兩個巴爾幹國家的球場上，它們應該盡最大努力不要錯過這個難得的機會。
Marina Vulović 博士是 SWP“歐盟在西巴爾乾地區的地緣戰略競爭”項目的研究員。