2023 年 3 月 13 日，塞爾維亞總統亞歷山大·武契奇在塞爾維亞貝爾格萊德會見了歐盟負責科索沃-塞爾維亞對話的歐洲特別代表米羅斯拉夫·萊恰克圖片來自圖片聯盟/AA | 米洛斯·米斯科夫 ©
概括
- 歐盟對科索沃北部緊張局勢升級以及俄羅斯干涉科索沃和塞爾維亞之間爭端的前景感到擔憂。
- 為解決這個問題，歐盟起草了一份關於科索沃和塞爾維亞之間接觸的新提案，雙方已同意該提案。
- 該協議在尚未解決的相互承認問題上取得了一些進展，但尚未成為全面正常化的路線圖。
- 歐盟使西巴爾幹國家能夠推進歐洲-大西洋雄心的努力不溫不火，這是科索沃北部問題懸而未決的部分原因。
- 歐盟可以通過為科索沃和塞爾維亞設定更清晰的加入前景來改變這種動態。
介紹
2021 年 9 月，科索沃北部爆發政治危機。普里什蒂納政府決定執行關於身份證和汽車牌照的協議的規定，這是科索沃北部居民——主要是塞族人——反對的。北部的塞族人抱怨沒有及時通知他們；政府沒有通報這些變化；[1]或者他們根本不願意放棄他們的塞爾維亞身份證和車牌。結果，一些科索沃塞族人設置了路障在兩個過境點。但爭端並不僅限於科索沃，因為塞爾維亞總統亞歷山大·武契奇命令塞爾維亞軍隊向邊界靠攏。他甚至駕駛米格噴氣式飛機飛越科索沃領空。塞爾維亞國防部長訪問邊境地區視察軍隊——從而強調他們的存在。他由俄羅斯大使陪同，表明俄羅斯支持塞爾維亞的行動。
以總理阿爾賓·庫爾蒂為首的科索沃當局回應稱，科索沃的規章制度應在其全境得到尊重。他們爭辯說，最近發生的事件危及了該國的憲政秩序。
類似的危機在 2022 年 7 月和 8 月以及同年的 11 月和 12 月爆發——同樣是關於身份證和汽車牌照。在科索沃政府決定對 2022 年 11 月拒絕交出貝爾格萊德頒發的汽車牌照的居民處以罰款後，塞族社區成員退出了對科索沃機構的參與：警察、法院和市政管理人員停止進入工作，來自 Lista Srpska 的議會成員也是如此，這是一個受到貝爾格萊德大力支持的科索沃塞族政黨。
科索沃代表了 1990 年代南斯拉夫解體後的最後一場致命衝突。在那十年中，塞爾維亞人對科索沃阿爾巴尼亞人的鎮壓包括武裝襲擊和侵略，到 1999 年，這導致數十万科索沃阿爾巴尼亞人逃離家園前往鄰國，而數十萬人在國內流離失所。西方最終在1999 年 1 月雷卡克大屠殺之後進行了乾預，國際社會的努力很快也未能解決危機。隨後北約對塞爾維亞的空襲持續了 75 天，直到斯洛博丹米洛舍維奇簽署了結束戰爭的庫馬諾沃協議。
北約為首的駐科部隊進入科索沃後，許多塞族人遷往科索沃北部或乾脆離開。由於安全問題和種族衝突，居住在北部的科索沃阿爾巴尼亞人遷移到科索沃南部。在幾年的時間裡，整個科索沃北部地區主要由塞爾維亞人居住，並形成了自己的自治形式，其中一些至今仍然存在。貝爾格萊德的塞爾維亞政府為這些平行結構提供了政治和財政支持。
找到解決科索沃北部問題的辦法仍然是科索沃作為一個主權國家充分發揮作用和促進地區安全的關鍵。特別是，解決科索沃和塞爾維亞之間缺乏承認的問題將加強整個地區的穩定，包括協助這兩個國家加入歐盟。事實上，歐盟可以通過重振科索沃和西巴爾干其他國家的成員國前景來發揮重要作用。
歐盟和其他西方決策者現在更加緊迫地尋求解決科索沃和塞爾維亞之間懸而未決的分歧——部分原因是最近的衝突，但也因為俄羅斯全面入侵烏克蘭以來歐洲的安全局勢緊張。本政策簡報審視了歐盟針對這一系列問題提出的雙方重啟談判的最新提議。它考慮了關鍵參與者下一步可以做什麼，以確保新進程支持西巴爾乾地區的穩定。該文件認為，歐盟可以通過為科索沃和塞爾維亞恢復更清晰的加入前景來最大程度地影響事件的進程。
歐盟提案
2021 年和 2022 年關於身份證和車牌的緊張局勢導致歐盟更加一致地尋找解決科索沃和塞爾維亞之間此類問題的方法。歐盟的回應是提出一項新的參與提案。
該提議是自 2011 年以來一直存在並由歐盟監督的長期正式對話進程中的最新步驟。該進程旨在使科索沃和塞爾維亞之間的關係正常化，但多年來在實現這一成果方面沒有取得重大進展。與此同時，2022 年 2 月俄羅斯入侵烏克蘭後，歐洲的安全環境發生了巨大變化，這讓歐盟決策者擔心莫斯科會利用其在西巴爾乾地區的關係在那裡製造不穩定，尤其是在脆弱的科索沃北部。消息來源表明，歐盟希望建立一個框架，使各方可以討論長期存在的問題，例如將科索沃塞族人融入科索沃機構，以及較新的問題，例如雙方承諾僅使用和平手段解決爭端.[2]
因此，在 2022 年期間，歐盟官員起草了一份提案草案，其目標是使科索沃和塞爾維亞能夠解決他們的分歧。他們這樣做得到了美國的支持，美國支持歐盟和北約作為該地區的主要夥伴；美國還做出雙邊努力，引導科索沃和塞爾維亞同意加入新提議的框架。該草案最初被稱為“法德提案”，因為總統埃馬紐埃爾馬克龍和總理奧拉夫舒爾茨都表達了對該計劃的政治支持。現在一般稱為“歐盟提案”。
提案的主要條款
歐盟在 2022 年 9 月和 2023 年 1 月兩次正式向各方提交了提案。科索沃和塞爾維亞於 2023 年 2 月就提案的最終文本達成一致，現命名為“關於科索沃和塞爾維亞之間正常化道路的協議”。塞爾維亞”。下一個預定步驟是讓各方開會討論實施該協議的路線圖。
和平與安全
該協議的序言反映了自 2022 年 2 月以來歐洲政治和安全環境的影響。例如，它承諾各方有意識和負責任地維護和平，“為歐洲富有成效的區域合作和安全做出貢獻，並克服遺留問題過去的”。文本進一步強調，“邊界不可侵犯、尊重領土完整和主權以及保護少數民族是和平的基本條件。” 該條款旨在勸阻各方不要採取類似於在整個 2021 年和 2022 年引發緊張局勢的行動，並阻止他們通過非和平方式解決未來的分歧。
正常化、相互承認和歐盟成員身份
正如其標題所暗示的那樣，該提案的最終目標是幫助兩黨關係正常化。文本中對此有明確說明，它暗示該提案將導致“關於……關係全面正常化的具有法律約束力的協議”。在這方面，各方從一開始就以平等的地位出現在案文中，使用的是國家的名稱，而不是像以前在會談中那樣（應塞爾維亞的要求）使用其首都的名稱. 該協議包含隱含承認彼此國家地位的內容，例如它聲明雙方將“相互承認各自的文件和國家標誌，包括護照、文憑、車牌和海關印章”。柏林進程，兩者都得到歐盟的支持，因為塞爾維亞現在不應該阻止它。
該提案還正式表示，各方將支持彼此成為歐盟成員國的願望，儘管該協議沒有明確提及“相互承認”。過去，美國和德國等主要大國都明確提到將此作為加入的先決條件，因此在這方面，新提案放棄了他們之前支持的措辭。相反，該文件要求各方不得“阻止或鼓勵他人阻止另一方根據自身優勢在各自的歐盟道路上取得進展”，但對於一方是否可以在不承認另一方的情況下加入歐盟沒有明確規定。該提案沒有說明任何一方都不能在沒有完全法律上承認另一方的情況下加入歐盟。這可能代表著正常化總體目標的重大倒退；這可能特別意味著雙方的執行不會對推動加入做出太大貢獻。
和解
在其他地方，該協議省略了和解或以其他方式處理過去的任何內容。鑑於 1999 年的衝突，這一進程對於雙方關係正常化至關重要。雖然該協議對雙方沒有任何直接和短期的激勵措施，但它設想建立“聯合項目的特別投資和金融計劃”，可以在其標題下進行和解努力。
地方自治
科索沃塞族人的地方治理問題也是一個令人擔憂的問題，在這個問題上，協議要求各方承諾保證“科索沃塞族社區的適當自我管理水平”，並規定正式化塞爾維亞東正教會在科索沃的地位。科索沃地方自治法已經允許市政當局在各個方面進行自我管理和自治。但這一領域很可能成為與各方目前著手實施的路線圖相關的更詳細討論的一部分。塞族佔多數的城市如何代表是雙方仍有待商定的關鍵問題。
國際組織成員
最後，該提案要求塞爾維亞承諾不阻止科索沃加入國際組織，並具體規定雙方應承諾執行他們之間過去達成的所有協議。但除此之外，這兩點都沒有太多細節，這可能會為即將到來的關於實施協議的討論中出現的熱點提供足夠的空間。
還值得一提的是，歐盟提案的起草過程因缺乏包容性和自主權而受到損害。Vucic批評了歐盟調解人“要么接受要么放棄”的做法，而 Kurti 則對在討論過程中對他施加的保密約束感到惱火。如果提案應該服務的人被排除在起草過程之外，實施起來可能會很棘手。歐盟政策制定者可能有動力加快步伐——並將這一進程與俄羅斯的潛在影響隔離開來——但這仍然是一個可能影響對話未來階段的遺留問題。
總而言之，該協議的條款為雙方解決懸而未決的分歧、邁向加入歐盟提供了堅實的基礎。這尤其重要，因為所有 27 個歐盟成員國在上次歐洲理事會會議上都批准了該提案。這發出了一個強烈的信號，即歐盟將支持科索沃和塞爾維亞之間的正常化努力，並且歐盟的正式成員資格已經擺在桌面上。然而，許多問題仍未解決或容易成為未來分歧的焦點。
規範化的挑戰
《布魯塞爾協定》及其遺產
過去十年，“布魯塞爾進程”一直是解決科索沃和塞爾維亞之間懸而未決問題的框架；它通常簡稱為“對話”。它起源於 2011 年，作為一種技術格式，早期在地籍記錄、行動自由和綜合邊境管理等領域達成了許多協議。與科索沃北部爭端有關的問題基本上沒有得到解決，至少沒有直接解決。
2013年，科索沃和塞爾維亞締結了“布魯塞爾關於關係正常化原則的第一份協議”。該協議的核心是為科索沃北部有爭議的領土找到一個雙方都能接受的解決方案——這是布魯塞爾進程的基礎。
該協議以拉近雙方與歐盟關係等指導原則為基礎，但並未強制任何一方在承認問題上表明立場。也是該協議規定建立塞族多數城市協會（ASM）。這將是一個將科索沃塞族佔多數的市鎮聯合起來的組織。然而，科索沃憲法法院隨後的一項裁決發現，建立 ASM 的商定路線圖部分違憲。因此，ASM 仍未建立。
庫爾蒂批評了 ASM 的創建，認為這會給塞爾維亞在科索沃帶來不當影響。總的來說，在科索沃，廣大科索沃阿爾巴尼亞族公眾、民間社會和政黨所關注的是，塞族社區已經享有廣泛的權利。根據該國憲法，在議會中為塞爾維亞人和其他少數民族預留了 20 個席位，同時為科索沃塞族人保留了一個政府部長職位。
對話從一開始就一直在進行，儘管沒有什麼具體的內容可以展示。作為該過程的一部分達成的先前協議是在 2011 年至 2018 年之間簽署的，涵蓋了上述汽車牌照或與能源有關的問題等問題，但並非這些協議的所有部分都得到了實施。在整個布魯塞爾進程期間，科索沃阿爾巴尼亞人（政治領導人和民間社會等）經常爭辯說塞爾維亞阻撓在對話下達成新協議的努力；它是流程的一部分，但利用它的存在來減慢速度。正如一位民間社會代表所說，“給人的印像是，通過反复要求延期和推遲以及對先前商定的草案進行不相關的修改，[3]在歐盟特別代表 Miroslav Lajcak 的推動下，自 2020 年初以來，各方一直在努力尋找實施這些協議的方法。但是，由於沒有任何結果，最近的歐盟提案實際上是對話進程的最新階段。
在塞爾維亞方面，武契奇參與了對話，但他的行為表明他一直試圖保持對科索沃北部的有效控制。例如，作為 2013 年布魯塞爾協議的一部分，塞爾維亞同意部分拆除科索沃市的平行結構。但與此同時，在武契奇的支持下，斯普斯卡政黨成立，從此壟斷了科索沃塞族社區的政治領域。在上次選舉中，塞族人名單在所有 10 個塞族佔多數的市鎮中贏得了 90-99% 的選票。據歐盟選舉觀察團稱，“科索沃塞族佔多數的市鎮的選舉被塞族人壟斷，選民的選擇受到限制。”
在塞爾維亞本身，近年來民主倒退對塞爾維亞公眾輿論產生了影響，這是該過程中的關鍵動力。圍繞科索沃的公共話語在語言和語氣方面變得高度軍事化，政治仇恨言論的水平急劇上升。武契奇本人曾公開攻擊在普里什蒂納與政府合作的庫爾蒂和科索沃塞族人。塞爾維亞的其他政治領導人也更像是在讓人民為衝突而不是妥協做好準備。
在歐盟於 2023 年 1 月與武契奇分享其提案後，塞爾維亞總統發表了冗長的電視講話，他在講話中表示他可能會接受歐盟的新提案，但他保留保留意見。他的立場是，如果過去協議的
關鍵條款仍未得到執行，那麼任何新協議都將缺乏可信度，尤其是 ASM 的創建。在講話中，武契奇還重申了他過去在阻止科索沃加入聯合國方面取得的成功，表示他不會承認科索沃是歐盟提案的一部分，並提醒觀眾他不會提議修改塞爾維亞的憲法——這是在提及塞爾維亞聲稱科索沃是塞爾維亞的一部分。2 月 27 日在布魯塞爾舉行的雙方高級別會議後，武契奇重申了同樣的信息。
兩國領導人的身份也影響了這一進程。庫爾蒂 (Kurti) 是一名學生活動家，曾是斯洛博丹·米洛舍維奇 (Slobodan Milosevic) 統治下的塞爾維亞政治犯。武契奇是米洛舍維奇的信息部長。2023 年 1 月，在塞爾維亞議會上——在他首次收到歐盟提案後不久——武契奇舉起了一份名單，其中包含 2001 年從塞爾維亞監獄釋放的政治犯名單——其中包括庫爾蒂——譴責那些決定讓他們獲釋的人去。庫爾蒂於 2021 年成為總理；兩位領導人之間的困難關係也可能是導致歐盟決策者得出結論認為他們需要一種新方法的一個因素。
儘管對話困難重重，但目前有利於歐盟說服各方就持久解決方案達成一致。歐盟和美國目前特別關注，而科索沃和塞爾維亞由強大而穩定的領導層統治，他們擁有迴旋餘地，可以做出歷史性的艱難決定。
缺乏歐盟視角
只要科索沃和塞爾維亞仍處於爭端之中，它們就無法加入歐盟。這不僅阻礙了區域合作，而且更普遍地阻礙了西巴爾乾地區的擴大進程。在 2003 年的塞薩洛尼基峰會上，歐盟提高了西巴爾幹國家對其加入機會的期望，但在克羅地亞於 2013 年加入後降低了其密集參與。最近，觀察家曾希望法國在 2022 年擔任歐洲理事會輪值主席國將推動擴大進程，因為至少在紙面上，西巴爾乾地區及其對歐盟的看法是總統聲明的優先事項之一。然而，這樣的希望在很大程度上已經破滅。在演講中Scholz 於 2022 年 8 月在布拉格交付，強調了他對擴大歐盟以包括西巴爾幹國家的承諾。但五個歐盟成員國——塞浦路斯、希臘、羅馬尼亞、斯洛伐克和西班牙——不承認科索沃，這仍然是加入歐盟的障礙。
重要的是，歐洲一體化的前景早已不再是候選國家的強大動力。在過去十年中，對於科索沃和塞爾維亞而言，任何加入歐盟的想法都已從可信的前景轉變為遙不可及的希望。在科索沃，歐盟的觀點是唯一可以推動對話的共同願景，將焦點從歷史問題、文化和種族爭端轉移到基於歐盟妥協與合作價值觀的——與塞爾維亞——共同繁榮的未來。如前所述，新的歐盟協議沒有就此問題向各方提出明確的提議或激勵措施。
俄羅斯的作用
在過去十年的大部分時間裡，俄羅斯一直在努力破壞歐盟的有效運作，並試圖反對北約的擴大。在這方面，西巴爾幹國家一直是俄羅斯干涉的沃土，例如2016 年俄羅斯支持的黑山未遂政變以及次年北馬其頓的類似活動。
塞爾維亞是俄羅斯的長期盟友，但兩國在政治、軍事、能源和宗教領域的關係大大加強。自 2012 年 Vucic 上台以來尤其如此。塞爾維亞與俄羅斯保持這種關係，以幫助其實現其主要的外交政策目標，其中最重要的是阻止科索沃獨立、獲得其他國家的承認以及加入諸如此類的國際組織作為聯合國。俄羅斯在這方面是一個重要的盟友，因為它在此類組織中擁有否決權。
這種動態也影響了該地區缺乏適當的歐盟成員資格觀點。塞爾維亞是歐盟候選國，其結盟和穩定協議要求其外交政策與歐盟保持一致。塞爾維亞未能通過拒絕對俄羅斯實施制裁來做到這一點，但在這方面它沒有感受到歐盟的任何後果；塞爾維亞領導人現在使用停滯不前的加入進程以攻擊歐盟。塞爾維亞也有效地利用這段時間加強與中國的關係，這造成了一個惡性循環，即歐盟領導人不信任塞爾維亞作為未來的潛在成員，而缺乏歐盟視角又損害了歐盟在塞爾維亞的聲譽。新的歐盟協議可能是重啟漫長的加入歐盟進程的一步，但到目前為止，它只是阻礙進展的無數相互衝突問題中的一紙空文。
結論
歐盟有機會——也許比過去幾年更大——促進改善科索沃和塞爾維亞之間的關係。它可以支持地區穩定，並展示其作為鄰國主權和地緣政治參與者的資歷。為此，歐盟應該為西巴爾乾地區提供清晰的願景，從而在該地區更加活躍。它可以通過更多地與國家公眾和政治家接觸，並藉此機會直接傳達它向各個國家提供的支持來做到這一點。俄羅斯對烏克蘭開戰的經驗表明，如果有政治意願，歐盟有可能就對其具有政治重要性的問題達成共識。歐盟領導人應該努力為西巴爾乾地區爭取同樣的團結。
然而，歐盟協議的風險仍然是對每一方提供的都太少。為了解決這個問題，歐盟應該向科索沃提供一些保證，讓其五個不承認的成員國加入。歐盟本身可以承認科索沃，這將有助於加強科索沃的主權和領土完整。成員國也可以通過這種方式表現出團結來表明他們對該問題的政治承諾。
為了讓科索沃公眾支持歐盟的提案及其實施，必須保證塞爾維亞停止對科索沃的破壞性行為，停止煽動塞族社區無視科索沃當局和機構。這些保證可以來自與塞爾維亞的合作，以全面實施該提案。就科索沃領導人、總統、議會和政府而言，他們將不得不相互進行適當的磋商，並與公眾進行磋商，以解釋歐盟提案的好處以及迅速實施該提案的必要性。這也將涉及全面履行關於塞族社區的憲法規定，例如城市間合作。
與此同時，科索沃政府將不得不真誠地與科索沃塞族社區進行對話，以了解他們的需求和恐懼。它應該解釋說，將在平等的基礎上向科索沃所有社區提供安全和民主保障。除此之外，科索沃塞族社區通過他們當選的代表必須承諾尊重科索沃共和國的憲法秩序。朝著這個方向邁出的第一步是，包括歐盟和美國在內的所有行為體，幫助科索沃塞族領導人充分參與科索沃機構，並讓其他科索沃塞族人參與民主機制，以解決這些問題。一旦最終達成一致，歐盟和美國應支持科索沃實施科索沃塞族社區的自我管理機制。
根據歐盟提案中關於特別投資和金融支持計劃的規定，雙方應建立一個聯合項目，以和解為重點。第一步可能是建立一個阿爾巴尼亞-塞爾維亞研究所，由塞爾維亞的科索沃阿爾巴尼亞人和塞族人領導，類似於第二次世界大戰結束後促進法德和解的機構。處理塞爾維亞的過去也將有助於塞爾維亞社會鞏固民主。
武契奇領導下的塞爾維亞不會輕易民主化，它會繼續在西方、俄羅斯和中國之間對沖。真正的和平需要塞爾維亞的變革，儘管其中很少有直接來自歐盟政策制定者的禮物。儘管如此，最重要的步驟之一還是要看到圍繞對話進程和與科索沃建立睦鄰關係的重要性的言辭得到改善。更加文明和公開的討論將是影響公眾對正常化態度的關鍵。在塞爾維亞，政府控制的媒體世界將需要徹底改變其當前的信息。這種變化是可能的：自從俄羅斯全面入侵烏克蘭以來，塞爾維亞政府的小報發生了重大變化他們通常的輸出，在讚美弗拉基米爾普京和攻擊西方時都採用更溫和的語氣。如果這些媒體在對話過程中採取類似的做法，將大大有助於緩解緊張局勢。反過來，這將允許利益相關者使用更溫和的語氣，而不會在公眾輿論面前被妖魔化。這將有助於塞爾維亞的親歐盟反對派在與對話進程相關的問題上採取更大膽的立場，並為塑造全國辯論做出積極貢獻，將替代的——可能更溫和的——立場擺到桌面上。
歐盟和美國可以在這方面提供幫助，明確聲明塞爾維亞未來的任何歐洲-大西洋一體化只有在貝爾格萊德停止對其鄰國提出領土要求並與西巴爾乾地區的所有國家和解後才會發生.
歐盟還應強調加入塞爾維亞，為塞爾維亞制定明確的加入路徑。如果有某種形式的補償——比如快速進入歐盟或一些重要的財政支持，武契奇可能會同意繼續參與歐盟的提議。這兩個問題都可能引起爭議：歐盟成員國目前不太可能給予塞爾維亞快速加入程序，同時對法治、腐敗、有組織犯罪與國家之間的聯繫以及對塞爾維亞的不滿情緒仍然存在不願將其外交政策與歐盟的政策保持一致。但這些因素可能構成整體方案的一部分。
西巴爾乾地區的戰爭已於 20 多年前結束。但該地區的和平仍遠未得到保障。自 2003 年塞薩洛尼基峰會以來，其國家多次獲准加入歐盟；六個國家仍然在該集團之外。造成這種情況的原因多種多樣，但布魯塞爾的興趣和承諾減弱是部分原因。然而，這個因素完全在歐盟政策制定者的控制範圍內。他們可以通過發出更明確的信號來重振對話進程，即科索沃如果遵循歐盟協議中的規定，將有一條加入歐盟的途徑。他們還可以邀請塞爾維亞參與進來，改善其成為成員的前景。